Demoras en Ambiente provocaron que diez proyectos, algunos ...

El artículo 47 de la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible (18.308) establece que “todos los instrumentos de ordenamiento territorial, a excepción de los del ámbito nacional, deberán contar con una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)”, la cual debe ser aprobada por la Dinacea (exDinama) de Ambiente.

La normativa agrega, en su artículo 25 –y en el 9 del decreto que la reglamentó–, que la administración tiene 30 días para expedirse y que si se vence el plazo sin que se pronuncie “se entenderá como emitido en sentido favorable”.

Los diez proyectos fueron aprobados porque los pedidos de modificaciones –con sugerencia de rechazo en algunos casos– no fueron enviados a tiempo por parte de Ambiente.

Al ser fictas, las autorizaciones no tienen resolución de aprobación, sino simplemente una comunicación interna del ministerio a las intendencias que las habilita a continuar con los desarrollos. Obtener la EAE es el primer paso para desarrollar un proyecto, ya que muchas veces supone una recategorización de los suelos.

La identificación de las aprobaciones fictas motivó algunos cambios en la gestión de expedientes –para evitar que fueran recibidos al filo del plazo– algo que, de todas formas, no impidió que las situaciones volvieran a ocurrir.

Los barrios privados de Canelones

La primera de las aprobaciones fictas se produjo en julio de 2020, cuando Dinacea todavía era la Dinama debido a que no se había creado el Ministerio de Ambiente, aunque su director ya era Eduardo Andrés (Cabildo Abierto).

La Intendencia de Canelones presentó un proyecto para modificar la categoría de varios padrones de “suelo rural potencialmente transformable a suelo suburbano de baja densidad” para desarrollar el barrio privado Huertas en camino de Los Horneros.

Los servicios técnicos hicieron una serie de observaciones y pidieron ajustes, pero el ministerio cometió un “error” –tipearon mal una dirección– por lo que la vista (como se le dice a los expedientes que sugieren cambios) no fue evacuada y el plazo se venció.

Casi dos años después, en abril de 2022, Ambiente otorgó la aprobación ficta a Los Olivos, otro barrio privado de Canelones también ubicado en camino de Los Horneros. La dinámica fue similar, ya que la intendencia inició los trámites pero tuvo varias idas y vueltas con los departamentos técnicos por modificaciones.

El 31 de marzo de 2022, el departamento de Evaluación Ambiental Estratégica (DEAE) del ministerio hizo un informe señalando que seguían “existiendo temas que requieren ser ajustados”.

El expediente pasó a Dinacea –la dirección superior– el 4 de abril para continuar el trámite, y el 7 los documentos pasaron a la División Técnica Administrativa (DTA) de la Dirección General de Secretaría (DGS) para dar vista a Canelones.

El plazo vencía el 8 de abril de 2022 pero la primera notificación a la Intendencia fue enviada el 21 de abril, por lo que se aprobó automáticamente.

Entre las consideraciones, los técnicos habían pedido aclarar cómo se iban a fraccionar los terrenos para construir las casas y hacer cambios para que no se desarrollaran en áreas inundables.

En la zona de camino de Los Horneros, también se produjo una tercera aprobación ficta –en enero de 2023– de un proyecto que pretende construir 468 casas y 22 edificios de 25 apartamentos cada uno. El desarrollo se denomina “PAI Seré” y los trámites comenzaron en 2020.

En este caso, el 25 de enero de 2023 los servicios técnicos lo elevaron a Dinacea y recomendaron no aprobarlo porque aún ofrecía “riesgos ambientales en asuntos relevantes”.

“No se cuenta con elementos suficientes como para asegurar la viabilidad ambiental de la propuesta”, habían escrito los técnicos en uno de los documentos, mientras que en otro agregaron que si no se hacían cambios correspondía “denegar la aprobación”.

El plazo para expedirse vencía el 30 de enero, pero recién ese día la Dinacea lo mandó a la DTA para que le diera vista a la Intendencia, lo cual se efectivizó el 1° de febrero, fuera de fecha.

A su vez, generó una controversia interna con la división que estudia las EAE (Promoción del Desarrollo Sostenible), dependiente de Dinacea. Según el director de Dinacea, Eduardo Andrés, recibieron el expediente el día del vencimiento (30 de enero), pero de acuerdo con el director de Desarrollo Sostenible, Daniel Collazo, lo recibieron el 27 de ese mes. El expediente no aclara si las autoridades del ministerio profundizaron en quién tenía razón.

En su informe, Collazo también sugirió que evaluaran “alternativas para reducir los pasos burocráticos que no aportan valor al proceso”, por ejemplo con la “delegación de la vista a unidades de trabajo específicas”.

El 15 de marzo, tras la aprobación ficta, Dinacea dictó una circular para hacer ajustes al proceso. “Cuando se trate de expedientes cuyo vencimiento implique la aprobación tácita de lo solicitado, deberá ser recibido al menos 5 días hábiles antes del vencimiento”, dice el texto.

Aprobaciones pese a circular

Pero entre la aprobación ficta del anterior proyecto y el envío de la circular, Ambiente también autorizó de forma automática otra iniciativa: la creación de un plan local en el pueblo San Antonio (Salto).

En este caso, los técnicos habían dicho que no cumplía con los “requerimientos legales de la tramitación”. Ese informe fue enviado el 1° de febrero de 2023 a la Dinacea, pero recién salió de esa dependencia el 14 de febrero y se envió a Salto el 23 de ese mes por parte de DTA. El plazo vencía el 6 de febrero.

El 23 de junio, Dinacea hizo un informe en el que señaló que la situación era similar a otra aprobación ficta recaída en el plan local de Paso de los Toros (ocurrida el 27 de enero de 2023) aunque sugirió que la responsabilidad era de la DTA, la cual no tenía “animosidad”. Los documentos muestran que cuando se aprobó ficto, el expediente del pueblo salteño estaba en Dinacea, mientras que el de Paso de los Toros se venció en DGS.

El ministerio le planteó a la Intendencia de Salto que hiciera algunos cambios –aunque ya estaba aprobado– pero la administración de Andrés Lima nunca contestó.

De todos modos, la circular de marzo no impidió que la revisión de un plan parcial de ordenamiento territorial en Colonia Nicolich (Canelones) fuese aprobada de forma ficta.

El expediente comenzó a tramitarse en 2022 y terminó en agosto de 2023. El 22 de marzo de ese último año, Dinacea recibió un informe del departamento técnico (DEAE) que solicitaba diseñar “medidas para prevenir o reducir los efectos ambientales negativos”, pero la documentación recién fue enviada a la DTA (para evacuar la vista) más de un mes después (el 24 de abril). A su vez, esta división –que depende de DGS– la mandó a Canelones el 18 de mayo. El plazo se había vencido el 20 de abril, cuando el trámite estaba en Dinacea.

Seis meses después y sin rastro digital

Un manejo por lo menos confuso de un expediente terminó en 2022 con la aprobación ficta de un plan local de desarrollo en la cuenca de la Laguna del Sauce (Maldonado).

El proyecto comenzó a estudiarse en 2018 y terminó en 2023. El objetivo general era “formular y ejecutar acciones principales para controlar, detener y revertir el proceso de deterioro de la calidad de agua” de la laguna, pero también suponía recategorizar suelos para desarrollos urbanos en zonas cercanas.

El 14 de julio y el 11 de agosto de 2022, los servicios técnicos hicieron informes señalando que no era posible “proceder a la autorización” si no se levantaban una serie de observaciones y lo enviaron al director de Dinacea, el cual lo mandó a Maldonado.

El expediente, con cambios, volvió el 8 de noviembre, pero Ambiente nunca respondió. En una revisión posterior (en marzo de 2023), el ministerio identificó que había estado desde esa fecha en una de las gerencias de Dinacea y que desde el 15 de julio de 2022 las actuaciones no figuraban en el GEX (el software de expediente electrónico).

“El expediente madre y el acordonado estaban en el Área de Información, Planificación y Calidad Ambiental y no produjo informe ni otorgó vista que impidiera el vencimiento del plazo. Dinacea no tuvo conocimientos de estas actuaciones dado que no se puso a consideración hasta que se solicitó el expediente”, señaló el director Eduardo Andrés.

Contrario a resoluciones del ministerio, este plan permite construcciones cerca de la laguna sin respetar las áreas buffer que se habían establecido.

Otras aprobaciones fictas

En 2022 también se produjeron otras tres autorizaciones automáticas de los planes locales de Juan Lacaze; Colonia del Sacramento, y La Paz, Las Piedras y Progreso.

Los planes locales son los que definen criterios para el ordenamiento territorial de una porción del territorio dentro de un departamento. Asumen un grado mayor de detalle con respecto a las directrices departamentales y normativizan los usos del suelo, la localización de las diferentes actividades socioeconómicas, servicios, infraestructura y viviendas.

En el caso de Colonia del Sacramento, en 2017 Ambiente le pidió una nueva versión de ese instrumento aprobado en 2010 –además de otros cambios–.

Los pedidos generaron varias idas y vueltas con la intendencia, hasta que el 16 de setiembre de 2022 los técnicos señalaron que faltaban respuestas a los cambios solicitados. El 5 de octubre, el asesor de Dinacea, Diego Capandeguy, hizo un informe en que compartió las observaciones y el 12 de ese mes el director Eduardo Andrés lo mandó a la DTA para conferir vista a Colonia. Sin embargo, el plazo había vencido el 22 de setiembre, antes que Capandeguy terminara su análisis.

A fines de enero del 2023, el director de Dinacea envió el expediente al director de Secretaría, Diego Iglesias, quien le pidió a Jurídica que dispusiera la realización de una investigación administrativa para determinar responsabilidades por la “dilación y falta de diligencia” en el trámite.

El 15 de febrero, el director de Dinacea, Eduardo Andrés, señaló que el “atraso no fue intencional o premeditado” y que debía tenerse en cuenta que por su despacho pasaban alrededor de 100 expedientes semanalmente. “Su estudio, sin perjuicio de las consideraciones que realicen los asesores y/o las oficinas técnicas, requieren cada uno de ellos un estudio en particular”, justificó. El 17 de febrero, Iglesias aceptó lo manifestado y canceló la investigación administrativa.

En el caso de la revisión parcial del plan de La Paz, Las Piedras y Progreso, la Intendencia de Canelones buscaba recategorizar tres padrones rurales para que pasaran a ser “suburbanos de uso logístico” ya que están dentro de la zona de influencia del Ferrocarril Central.

El 9 de agosto de 2022, los técnicos dijeron que la Intendencia había enviado un documento con tantos errores que quizás era un “borrador sin la revisión correspondiente”. Valoraron que el “cambio de categoría de suelo podría generar afectaciones significativas al ambiente” y que no estaban en “condiciones de sugerir la aprobación de la EAE”.

El planteo no fue compartido por el director de Dinacea, que el 18 de agosto lo envió a la DGS para que defina ya que consideraba que no correspondía evacuar una nueva vista, que el trámite había arrancado en 2021, y que –a su entender– las observaciones habían sido evacuadas. El 29 de agosto, la DGS lo volvió a enviar a Dinacea sugiriendo evacuar la vista, lo que motivó otro informe de Andrés, de fecha 23 de setiembre, rechazándolo. Seis días después, la DGS trasladó las actuaciones a Jurídica, quien les dijo que se había vencido el plazo y que se aprobaba ficto.

El décimo caso, referente a cambios en el plan local de Juan Lacaze, comenzó a tramitarse en 2018 y finalizó en setiembre de 2022. El 27 de mayo el DEAE (los servicios técnicos) señalaron que no se habían evacuado varias observaciones y enviaron el expediente a Dinacea, el cual lo mandó a la Intendencia de Colonia el 6 de julio. El plazo previsto vencía el 14 de junio por lo que se aprobó ficto.

La autorización motivó que la DGS pidiera a Dinacea que indique en forma “fehaciente los motivos que dieron lugar a la inacción”. Según Eduardo Andrés, el proyecto había ido mejorando sus garantías desde 2018 y constituía un “instrumento de ordenamiento territorial regulatorio con un enfoque de ecología del paisaje acorde con los atributos del área”.

Aprobados con observaciones

En el período, las autoridades de Ambiente también aprobaron tres EAE y a uno de los proyectos le dieron una autorización ambiental (un paso más avanzado) pese a la opinión de los servicios técnicos. Estas aprobaciones si son firmadas y recaen en los ministros.

El primero fue el plan sobre el “espacio costero del río Uruguay” presentado por la Intendencia de Soriano, cuyo objetivo era recategorizar suelos para desarrollos logísticos, portuarios y de servicios.

El segundo fue una revisión de las directrices de Cerro Largo. La intención de la Intendencia era modificar la categoría de suelo de dos padrones para permitir el desarrollo de una agroindustria.

Los técnicos plantearon una serie de observaciones, pero el proyecto fue aprobado tras un informe del asesor de Dinacea, Diego Capandeguy, que fue más laxo en los pedidos.

El tercer caso, que incluyó también la autorización ambiental, fue el de Marina Beach, un proyecto hotelero y residencial de 21,5 hectáreas en la zona de playas que está entre Manantiales y José Ignacio en Maldonado.

Este proyecto fue archivado inicialmente por Ambiente por falta de respuestas a sus consultas, aunque una segunda gestión, comenzada en noviembre de 2019 terminó aprobada.

La decisión, que incluso motivó controversia en el Parlamento ya que el Frente Amplio planteó quitarla, se tomó en 2022 y contra dos informes negativos de servicios técnicos.

Luego, ya el año pasado, el ministerio le otorgó la autorización ambiental y consideró que el proyecto era categoría A debido a que presentaba “impactos ambientales negativos no significativos”. Esa era la categoría que había sugerido la consultora Enviro, a cargo de Daniel Sztern, contratada por la empresa mientras que los técnicos del ministerio habían sugerido que fuera clasificado como B porque tenía mayores riesgos para el ambiente.

El Observador consultó al director de la Dinacea, Eduardo Andrés, pero no respondió a los llamados.

Según supo este medio, el ministro de Ambiente, Robert Bouvier, promovió una modificación a la normativa en la Rendición de Cuentas de 2023, la cual fue dejada por el camino. A su vez, pidió que ante cada aprobación ficta, las direcciones encargadas debieran fundamentar en un escrito a Jurídica qué era lo que había ocurrido.